姓名:趙曉。簡介:經濟學博士,北京科技大學經濟管理學院教授、博士生導師;前國資委研究中心宏觀戰略部部長;中國經濟學獎專家委員會委員;中國體改研究會特約研究員,中國體改基金會學術委員。

世界各國土地産權制度及其啟示

上一篇 / 下一篇  2010-01-28 11:06:06



  



  世界各國土地産權制度及其啟示



  英國古典經濟學家威廉配第曾有名言“土地是財富之母”,美國石油大王洛克菲勒也曾經發出“美國的主要財富都來源於土地”的感慨,土地的重要性不言而喻。


  土地産權則是指以土地所有權為核心的土地財産權利的總和,由於國情及歷史原因,世界各國的土地産權制度不盡相同。例如我國實行的是土地公有制,城市的土地屬於國家所有,土地的所有權由國務院代表國家行使,農村和城市郊區的土地除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於集體所有。在中國購買房産普通住宅土地使用年限為70年,商業用地年限為50年。而海外地産的土地産權形式則90%以上為永久業權、世代相傳。


  國外的産權形式主要分為兩種:一是永久業權,另一種為租借權。永久業權是指當購買一套別墅時,在産權證上所登記內容為土地的邊界、面積及土地範圍內所有物業的産權擁有者,無使用及租用年限限定;如購買的是一套公寓,業主所購買的不僅僅是此項物業,還包括此房産所佔這塊土地上1/N的不可分割的永久産權和此套房産所在的空間永久使用權。這兩種産權證書均由專業的測量師出據報告,並由政府房産局頒發産權證。


  土地租借權又分為兩種:一種是有年限的租借權,土地契約中明確表明租借期限,每年租金多少,及是否有續約權。另一種是無限的永久租借權,此形式多發生在土地位置相當罕有地塊上,原有的大業主希望賣了土地後,以後每年仍有一定的固定收入。租借人每年均須依租約付一定的土地租金,從而永遠擁有此土地使用權。所以實際上這類永久租借地與永久業權土地意義上區別不大。


  一、英國的土地産權制度

  英國的土地制度歷史悠久,體系完整。在英國、英聯邦國家和地區,全部的土地從法律上都歸英王或國家所有。也就是説英王是唯一的絕對的土地所有人,個人、企業和各種機構團體僅擁有土地的使用權。英國、英聯邦國家和地區的土地雖然在法律上都屬於英王(國家)所有,但擁有永業權的土地持有人實際上就是該土地的擁有者。因此,英國是一個土地私有制國家,絕大部分土地為私人或法人所有,政府和公共部門所有的土地僅佔很小的一部分。


  在法律中,土地保有權的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權利的總和,叫做地産權。地産權有兩種形式:一種是自由保有的地産權,即為永業權,主要有三類。即無限制的單純地産權、限制繼承的地産權和終身地産權。自由保有權為保有權人永久所有,一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定,在他人土地上居住或使用12年,土地視為使用者保有。另一種是租用保有地産權。也稱為租業權,它是有一定期限的地産權,大部分依協議而産生。租用保有權有125年、40年、20年、10年等,並通過合同或協議確定土地權利和內容.而且在租賃期內,確定的土地權利和內容不能隨意更改.自由保有權人不能隨意干涉。最重要的租借地産權是有期限的地産權和定期地産權。


  雖然英國實行土地私有制,但因公共利益需要,如基礎設施建設,可通過行使強制購買權來徵用土地。享有這項權力的有政府和其他機構,包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發展公司,以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬於公共利益範疇則由議會決定,並以法律形式確定下來。徵地機構在取得強制徵用權後須經過一系列嚴格的步驟並對被徵地人做出最合理的補償。被徵地人如對公開質詢的結果仍有異議,還可向最高法院上訴,對於收入在一定範圍內的被徵地人,還可在法律費用方面獲得經濟資助。英國複雜的土地強制購買程式保證了強制購買權的慎重使用,土地徵用中的平等協商和合理補償保障了被徵地人的合法權益,完備的爭議解決機制有效地緩解了徵地糾紛的升級和蔓延。


  在英國土地權利受法律保護且可以自由交易,然而,土地所有者並不能隨意對土地進行開發,這一限制通過土地用途管制來實現。1947年《城鄉規劃法》規定一切土地的發展權,即變更土地用途的權利歸國家所有。這項法律實質上實行“土地發展權國有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途,必須申請規劃許可。


  英國的房屋購買者須繳納印花稅,08年9月初,英國政府為拯救低迷的樓市,大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財政援助計劃。該計劃的重要組成部分便是印花稅假期政策,即政府對價格在17.5萬英鎊以下的住房交易停徵印花稅1年。而根據英國此前的印花稅政策,房屋成交價在12.5萬-25萬英鎊的,印花稅稅率為1%;房屋成交價在25萬-50萬英鎊的,印花稅稅率為3%;房屋成交價在50萬英鎊以上的,印花稅稅率為4%。


  二、美國的土地産權制度

  美國國土面積中私人所有的土地佔58%,主要分佈在東部;聯邦政府所有的土地佔32%,主要分佈在西部;州及地方政府所有的土地佔10%。土地以私有制為主,國有土地只佔其中一小部分。美國法律保護私有土地所有權不受侵犯,各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租,價格由市場供求關係決定。聯邦政府所有土地主要包括聯邦政府機關及派駐各州、縣、市機構的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯邦、州、縣、市在土地的所有權、使用權和受益權上各自獨立,不存在任意佔用或平調,確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。


  土地私有制是由歐洲移民引進美國的,美國有全世界最自由的土地制度,土地所有權分為地下權(包括地下資源開採權)、地面權和地上空間權(包括建築物大小、形狀等),這三部分權益可以分別轉讓。政府無權任意徵用與拆遷。地主願意讓政府在自己土地上修路以換取開發權,開發區的道路、學校等基礎設施費用由政府負擔,開發商僅需提供宅基地內的建設費用,取得私有土地權與開發權的代價不高,使得大筆資金注入土地投機與開發,土地供應量大且地價低。


  在徵地方面,世界各國根據自己的實際情況制定適合自己的行政賠償制度,形成各自不同的“適當”、“公平”、“公正”、“合理”等補償原則。美國是按徵用時市場上的公平價值補償,這種市場價值,不僅包括徵用時的使用價值,而且包括被徵用財産的最佳使用價值,即財産因其開發潛力所具有的“開發價值”,體現了對私有財産利益的保護。


  美國徵用土地主要分兩種形式。第一種是警察權,指政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財産施以限制乃至剝奪的行為。警察權包括土地區劃、建築和健康法規、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權准許政府規劃私人土地,而不需要支付補償。這種徵用的方式適用的場合非常有限,並受相關法律嚴格制約。第二種是有償徵用,指政府依法有償取得財産所有人的財産的行為。美國聯邦憲法第五條修正案規定了關於有償徵用的三個要件:正當的法律程式、公平補償以及公共使用。在有償徵用中,同樣有相當嚴格的步驟需要遵守。


  美國地産市場十分發達,制度健全,所有的土地都實行有償使用,在政策規定許可的範圍內,土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規劃引導。私有土地買賣完全是私人之間的事,手續十分簡單,在雙方自願簽訂協議之後,只需向政府繳足規定的稅金,進行註冊登記即可。土地買賣價格,則由買賣雙方根據當時土地的市場價值進行估計,完全由買賣雙方協商,也可由私人估價公司幫助雙方達成協定,並完成交易。


  三、其他國家(地區)的土地産權制度

  當代世界絕大部分國家(地區)都是實行土地私有。其中有代表性的是大陸法係和英美法係,這兩大法係影響最大。大陸法係國家包括法國、比利時、義大利、西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士,以及他們曾經的殖民地國家等,大陸法係等諸資本主義國家土地所有制的特點是:土地的私人所有一般佔主要成份,私有土地的價值量一般佔各國(地區)全部土地資産價值的絕大部分;私有土地雖受政府調節,但主要以市場機制配置;國有(政府所有)、公有和私有土地處在動態變化中。在英美法係國家,諸如美國、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、紐西蘭以及非洲的個別國家和地區,土地所有權則和英國類似。


  在我國香港。1997 年7 月1 日,中國政府恢復對香港先例主權後,按中央聯合聲明的規定,香港特別行政區內的土地歸屬中華人民共和國所有。中國政府授權香港特別行政區政府行使土地所有權,土地批租制度仍舊保留,50 年不變。香港政府以市場地價向私人開發商批租土地獲得的收入向香港房屋委員會注資,使其有能力制定和實施公共住房發展計劃;以免費和下調地價向房屋委員會和房屋協會供地。使其有能力以低於市場房價向中等收入家庭籌集部分資金,補貼低收入家庭。


  在新加坡。建屋發展局可以無償得到政府劃撥的土地,而私人房地産開發商則必須通過土地批租,有償獲得土地使用權。政府通過這種方式在一定程度上照顧了中、低收入者的利益;防止地産炒作,對居民購買組屋次數做出嚴格限定;居民購買組屋後一定年限內不得整房出租;組屋在購買後5年之內不得轉讓,也不能用於商業性經營,否則將受到法律嚴懲。此外,新加坡已開始徵收房産稅,按照規定,業主出售購買不足1年的房屋,要繳納高額房産稅。


  在澳洲。購房者必須先行向澳洲政府購買地皮,也就是説,只有在取得土地證之後,才能進行下一個程式也就是房産開發。國外所謂開發商在嚴格意義上説更像是建造商,它們負責幫購房者設計、施工,並向政府部門報批。如在墨爾本購房,則需要繳納的稅費項目有土地印花稅、房産印花稅、銀行評估費、保險費、律師費等,收取標準約為總房價的6%。此外,售出房産時也會有産生稅費,主要徵收的是增值稅,如澳洲最高會按增值部分的45%來徵收。


  在泰國,房産土地使用年限只有90年,到期之後則須歸還給政府。前蘇聯與東歐國家土地所有制的發展歷程是:在傳統計劃經濟體制時期,土地全部為國有(全民所有)或公有(集體所有),並且國有和公有土地均無償無期限地提供給用地單位和個人使用;在改革時期,土地儘管名義上仍為國有或公有,但強調土地佔有和使用制度的變革,土地使用制向市場化邁進;在全面實行市場經濟體制後,土地制度以建立私有制為主。


  通過對世界各國土地制度中的土地産權及其登記、土地利用規劃、土地開發與保護、土地徵用等方面進行研究,將會對我國土地管理實踐和相關制度的建立與完善具有積極的借鑒意義。總體趨勢,第一,中國在一段時間內可通過加強住房保障走新加坡模式,也就是政府配給型供應方式,這可能是第二次房地産改革的主要方向,從長期看土地市場應該走向土地私有為主導的市場,並以此構建更有效率同時兼顧公平的市場。在這個方面,筆者同意美國三一大學文貫中教授的説法,對於城市用地的政府壟斷是中國最大的國進民退,也是中國房地産供不應求、房價不斷高企的主要原因,因此導致的一個間接後果就是大概1億多潛在農民工就業機會喪失。政府結束大産權房市場的壟斷,使大産權房市場向小産權房市場靠攏,可望達到降低城市房價的目的。第二,中國的土地私有化進程可以從放開小産權房進而允許集體土地進入一級批發市場等行為開始。政府如果真想幫助弱勢的農民以及農民工,此舉勢在必行。徹底改革目前的土地制度,允許農民的土地直接入市,與國有土地同市同價,將如同股市中的“大非”解禁,帶來房地産市場的價值重估,市價全面降低。第三,土地制度變遷需要配套改革,比如需要與城市化進程相結合,需要與全社會保障的進程相結合,還需要綜合考慮農民人力資本的進步以及整個新農村建設的進步等等。所以,政府在具體的變革路徑上需要非常審慎。一個比較可取的做法是先在地方試點,取得經驗,再逐步向全國推廣。

  (本文合作者:岳安時)



  

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