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國家審計:加強資源環境審計 服務綠色發展理念

2016年07月06日 00:00   來源:中國經濟網   

 

 
 

   ——“國家審計 適應新常態、踐行新理念”系列訪談(三) 

  ——加強資源環境審計 服務綠色發展理念 

  資源環境的開發與利用事關國計民生。按照黨的十八大關於大力推進生態文明建設的總體要求,審計署堅持在審計工作中把生態文明建設放在突出地位,積極服務綠色發展理念。資源環境審計如何推動相關領域完善制度、深化改革?如何做好“十三五”資源環境審計工作?

  主持人:觀眾朋友們大家好,這裡是由經濟日報社和審計署共同推出的“國家審計 適應新常態、踐行新理念”系列訪談節目。今天的主題是“加強資源環境審計,服務綠色發展理念”。我是主持人白岩,在今天的節目當中我們請到了三位嘉賓,他們分別是:

  審計署資源環境審計司副司長丁雁。

  中科院地理科學與資源研究所副所長封志明。

  中國礦業權評估師協會副秘書長王生龍。

  主持人:在十八屆五中全會的時候,提到了五大發展理念,其中有一個是綠色發展,那我特別想知道審計署在服務綠色發展理念方面有哪些舉措呢?

  丁雁:審計署一直非常重視資源環境審計工作,積極通過資源環境審計工作推動資源節約和環境保護基本國策的落實。按照黨的十八大以來大力推進生態文明建設的總體部署,審計署在審計工作中堅持把生態文明建設放在突出位置,服務國家綠色發展理念,審計署在認真學習中共中央國務院《關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》這兩份生態文明建設的綱領性文件的基礎上,結合貫徹落實中共中央辦公廳,國務院辦公廳《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》及其配套文件,審計署在推動資源環境審計深入發展方面出臺了一些規範性文件。

  審計署在服務綠色發展理念,推動資源環境審計工作中,出臺了一些規範性文件,我重點介紹其中的兩份:

  第一份是2015年11月份,審計署印發了《關於進一步加大審計力度促進加快推進生態文明建設的實施意見》,在這個實施意見中,我們要求從五個方面來促進加快推進生態文明建設:監督檢查生態文明建設有關重大政策措施的貫徹落實情況,生態文明建設相關資金的徵收管理和使用情況,重要自然資源開發利用與保護情況,重要生態環境保護及改善情況,領導幹部履行自然資源資産管理和生態環境保護情況,這是五個方面的重點工作。

  第二份是2016年5月份,就是近期審計署印發了《“十三五”國家審計工作發展規劃》,在這個規劃當中,要求圍繞加快推進生態文明建設的重大部署,重點關注資源節約集約迴圈利用和生態環境保護相關政策的落實情況,促進形成綠色發展方式和生活方式,以促進國家生態文明建設和綠色發展理念的落實。

  主持人:審計署開展了很多資源環境方面的審計項目,您作為這個領域的專家和學者,您覺得這個審計工作開展的怎麼樣?

  封志明:審計署在資源環境審計方面開展的工作還是比較全面的,而且重點也特別的突出,特別是事關國計民生,像水土資源的方面,做了相當多的審計工作,因為水土資源作為一種生存和發展的基礎性的資源,它是不可以移動,也是沒有辦法流動的,我們説一方水土養一方人,它對一個地區的發展是非常重要的。另一方面就是礦産資源,因為礦産資源它有很大的擾動性,如果是利用不當,可能會帶來一系列的生態問題和環境問題。

  審計署從礦産資源入手,開展的很多資源環境審計工作都是卓有成效的,特別是我們説的協調發展的問題,創新發展的問題,通過審計促進綠色發展可能為它們提供更好的支援。

  主持人:那近兩年審計署在環境資源方面組織了哪些全國性的審計呢?

  丁雁:這兩年我們主要開展了土地、礦産還有領導幹部自然資源離任審計試點相關工作。重點介紹一下:

  2013年到2015年,我們連續三年都開展了礦産資源審計,三年的核心目標都是注重查處重大違法違規問題線索,重點揭露礦産資源領域開發和管理中存在的突出問題,然後通過這些問題進行機制體制方面的原因分析,提出完善體制、規範管理方面的意見和建議,促進規範礦業權市場秩序,推動深化礦産資源領域的改革,維護國家的礦産資源權益。

  主持人:王副秘書長作為這個領域的專家,有沒有什麼見解想給我們分享一下?

  王生龍:在2015年2月份和2016年2月份,國家審計署連續發佈了兩次關於礦産資源管理方面的兩個審計公告,這兩次審計公告是對二十個省的4172宗礦業權的專項審計報告,裏邊提出很多礦産資源管理制度方面、礦業權交易方面存在的一些問題。其中制度建設方面涉及到礦業權評估準則方面的問題,我們在審計署的指導和幫助下,對這個準則進行了系統的反思和梳理,發現礦業權評估準則裏面有許多值得完善和改進的方面。

  所以從這個角度來説,實際上審計署開展的礦産資源審計是幫助礦業權評估行業在礦業權評估準則的規範建設方面往前邁進了一大步,推動了礦業權評估行業的發展和專業建設工作。

  主持人:那您覺得資源環境審計在推動和深化改革方面,能夠起到哪些作用,或者説有哪些具體的方案或措施?

  丁雁:在推動資源環境審計領域改革方面,我們覺得還是要注重頂層設計,就是要從維護國家資源安全、促進經濟社會發展這個角度進行頂層設計,所以我們在審計的過程中,也注重發現機制體制方面存在的問題。一方面我們注重查處一些重大違法違規問題線索,一些嚴重損害國家和人民利益的問題。另外一方面我們更注重促進機制體制的完善,希望能夠在這些方面促進改革和創新,更好的促進發揮頂層設計的一些作用。

  主持人:2013年起審計署連續3年針對礦産資源進行審計,主要發現礦産資源開發和管理中的哪些突出問題?

  丁雁:歸納起來説,主要是四個方面的重要問題,第一個就是在礦産資源的審批出讓環節,違規審批出讓比較多;第二個就是在礦業權的轉讓和交易方面,一些違紀違規行為多,造成國有權益損失或相關企業和個人不當獲利;第三個就是在礦産資源和資産産權的保護方面,政策措施還不太到位、責任不太落實,礦産資源的勘查資料被不當獲取,也導致一些國有資産和權益損失;第四個就是在礦産資源勘查開採方面也不夠規範,造成國有權益損失,還存在生態環境安全隱患。大概這四個方面的問題。

  主持人:審計署提出了這些礦業資源的問題,您怎麼看?

  王生龍:2015年和2016年,國家審計署發佈的兩次審計公告都指出了礦産資源管理制度建設方面的問題,就包括礦業權評估準則存在的彈性選擇空間太大、剛性操作不足的問題。就這個問題,我們結合具體礦業權評估行業的實際情況,系統地對礦業權評估準則的內容進行了研究和修訂。

  我們在總結實際的案例以及礦業權評估準則規範的基礎上,對準則進行了完善。我們也和多個政府部門、礦業權評估機構等進行了一個比較大範圍的溝通,其中包括就準則的內容和審計當中查處的相關案例,和審計署的相關領導和專家進行了一些原則性的對接和溝通。所以我們認為,現在礦業權評估準則的修訂是符合,或者是和審計署礦産資源審計的大方向、大要求、大原則相契合的。

  主持人:那在連續三年的審計過程當中,各級政府在礦産資源的管理方面,有沒有哪些改善或者進步的地方呢?

  丁雁:審計署提出了要完善礦産資源審批管理制度這個問題以後,國土資源部和各級政府也積極的予以了回應,採取了改進措施。

  第一個方面,對礦業權的審批出讓加大了招拍挂的力度,擴大競爭性出讓的範圍。而且在礦業權的審批管理方面,為了適應國務院關於取消和下放礦業權的審批管理的這種制度規定的情況下,國土資源部進一步加大了對礦業權審批管理的改革力度,對國土資源部和省兩級礦業權審批管理事項的範圍積極的進行調整和規範,以適應改革的需要。

  第二個方面就是礦業權的結構進一步優化,各級地方政府積極推進礦業資源勘查開發秩序的整合和治理整頓,使礦山佈局得到進一步的優化。

  第三個方面就是礦産資源的管理和分配中,有償取得制度改革得到有效推進,使礦業權市場化配置程度進一步提高。

  第四個方面就是礦産資源相關資金的徵收規模擴大,礦産資源補償費徵收的比例在提高,主要是對礦産資源的銷售環節徵收一部分利潤。這一塊徵收比例的提高,説明在這一塊的監管力度在加大,主要是保證國有資源和權利不流失。這些方面我們覺得還是比較有成效的。

  主持人:那封副所長,除了礦産資源,在其他的自然資源方面,經過這幾年的審計,是不是有一些領域會有明顯的改善呢?

  封志明:審計署在水污染防治方面,還是做了很多卓有成效的工作,至少發現問題然後改進,促進問題的解決。因為水污染的問題和水資源的問題是環境聯繫在一起的,關於水污染防治的審計,實際上就是對水環境的審計,倒過來是可以改善和促進水資源的利用的。

  主持人:國務院印發的《水污染防治行動計劃》是我國環境保護領域的一個重大舉措。審計署近期在促進水污染防治方面開展了哪些工作?

  丁雁:去年10月至今年的1月份,審計署組織十八個特派辦對一些地方的水污染防治資金進行了審計,重點對18個省(直轄市)的800多個水污染防治項目進行了審計,並檢查了這些地方的水污染防治資金的使用情況。

  此次水污染防治資金審計重點抽查了89個市縣的231個城鄉集中飲用水源地保護項目建設情況,並委託有資質的專業機構對上述這些地方的飲用水水質進行了現場檢測,發現有大概100多個水質檢測指標還不達標,在70多個地下飲用水水源地中有20多個還存在超採的現象。

  長江經濟帶是連接絲綢之路經濟帶和二十一世紀海上絲綢之路經濟帶的重要載體,審計重點關注了長江經濟帶的水污染防治項目,對長江經濟帶地區部分市縣存在的環境風險和隱患進行了反映。審計抽查了此次審計範圍內長江經濟帶沿江區域涉及的23個市縣,發現城市生活污水有12%(年均4億噸)未經處理直排長江;沿江373個港口中,有359個(佔96%)未配備船舶垃圾接收點,260個(佔70%)未配備污染應急處理設施。

  需要説明的是,因為我們這次水污染防治資金審計主要是在冬天,屬於枯水季節,我們的採樣有一定的偶然性,而且是一次性的採樣,所以不能夠完全用這個數字説明問題。但是能説明我們的水質保護和水源地保護工作是非常重要的,需要我們從制度機制體制還有監管方面,要加大保護力度。

  封志明:我覺得審計署在特別的季節,特別工作的意義可能會更突出一些,因為恰恰這樣的季節,這樣的時段,可能是水污染最嚴重的時期。

  主持人:針對這些重點流域的水資源治理,我們取得了哪些成效呢?

  丁雁:截至2016年的4月,我這有一個統計數據,我們審計的18個省(直轄市)的各級財政部門,已將未及時撥付的財政資金20多億撥付到位了,盤活以前年度滯留的財政資金1個多億,項目主管部門和實施單位把一些閒置的財政資金6個多億用於了水污染的項目建設。同時我們還推動了40多個沒有及時開工的水污染防治項目及時開工,推動了19個應該完工的項目及時完工,促進13個已完工未發揮效益的項目及時的達標運作發揮效益。

  因為這個項目剛剛結束,所以我們下一步還要積極推動它的整改,追蹤問題的進一步整改落實,促進效益的發揮。

  主持人:那我們剛才聊了水資源和礦産資源,接下來一個很重要的方面就是土地資源,因為之前我們國家提出要保證18億畝耕地的生態紅線,那在這一方面審計署有什麼措施或者舉措?

  丁雁:2014年我們按照國務院的部署,組織全國審計機關開展了全國土地出讓收支和耕地保護情況的審計。審計署組織對29個省本級、200個地級市本級和709個縣2008年至2013年土地出讓收支和耕地保護情況進行了審計。在這個審計過程當中,我們動員了2.4萬名審計人員,重點抽查了11萬多宗土地、涉及土地面積59萬多公頃,我們還抽查了10011個土地整治項目、涉及土地面積307萬多公頃。

  通過這項審計,我們在幾個方面發現了一些問題,第一是在土地出讓收支方面,存在少徵收土地出讓收入3000多個億,通過收入空轉等方式虛增土地出讓收入1400多個億。在支出中,違規用於彌補行政經費、對外出借、修建樓堂管所等有7000多個億。在徵地拆遷中,一些地方和單位少支付補償費17個多億,通過編造虛假資料等套取國家徵地補償資金10個多億。還有一些地方土地出讓收支核算不規範等。

  第二個是在建設用地的審批供應方面,一些地方超計劃或超規模審批、越權審批、少批多徵或未批先佔30多萬公頃;違規協議出讓、虛假“招拍挂”或“毛地”出讓等供地14萬多公頃;違規以租代徵、改變規劃條件等用地二十多萬公頃,一些管理人員為特定關係人低價購地、非法倒賣牽線搭橋,造成國有權益損失。

  第三個是在耕地保護方面,審計抽查的709個縣中有60多個縣2013年底的基本農田面積低於考核目標的面積,劃定基本農田中,有一部分為非耕地。在抽查的1萬多個土地整治項目中,存在虛增耕地、品質不達標這一些問題,整治資金被擠佔挪用等100多億元。

  主持人:您提到的礦業企業,在土地利用管理方面,有什麼不同之處呢?

  王生龍:礦産用地是一個很特別的情況,因為它一般都在山區,涉及到林地、農地的情況比較多。

  關於礦産用地管理本身,剛才丁司長談到需要把農用地轉換成建設用地,還要根據礦山的服務年限,如何合理有效的利用土地,來保證礦山和土地的協調發展,這個方面確實有很多問題需要研究。所以現在都是土地、礦和水分別談,我突然想到,將來可能對土地、礦産同時有交叉的開展審計,也可能需要關注。

  封志明:剛才談了礦的問題,談了水的問題,我們也談了土地的問題,其實它們確確實實是一個一體化的問題。實際上我們真正的抓住了土地,這樣一個覆蓋整個國土的最基本的資源,其實對礦山和對水的利用問題,就可以解決一大部分。所以十八屆三中全會提出要建立覆蓋整個國土的土地用途管制制度,這是它的重要意義所在。

  我們都説萬物土中生、有土斯有人,對應的是我們説的十八億畝耕地的紅線、現在13.75億的人口、6億多噸糧食的産出。我們説的十八億畝耕地,這是中國人的生命線,是必須要保護、要嚴格管控的。

  主持人:請問針對資源環境審計揭示和反映的問題,被審計單位的整改情況怎麼樣?

  丁雁:礦産和土地資源這兩項審計,相關主管部門、特別各級人民政府都非常重視這項工作,非常認真的進行整改。

  我以2014年全國土地出讓收支和耕地保護情況審計整改為例,截止2015年6月,各地盤活閒置土地2.55萬公頃,盤活閒置資金3600億元,歸還原資金渠道或者是收回被騙取的資金1600億元,糾正違法用地有2.4萬起。財政部國土資源部根據國務院的部署,積極開展了土地專項整治工作。有關地方政府根據審計建議,出臺規章制度有3900多項。

  以礦産資源審計為例,因為我們2013年到2015年連續三年開展了礦産資源審計,所以國土資源部2015年7月到2015年底開展了以“深化問題整改、著力建章立制”為重點的礦産資源領域專項整治行動。要求2013年、2014年已經審計的地區,要按照審計報告積極規範制度、加強管理並整改落實。2015年因為我們當時還在審計過程中,要求被審計地區積極配合審計,主動搜尋問題,積極進行整改。這項整改工作也取得了比較好的成效。

  封志明:整改方面有些事情是很容易解決的,有些事情是不容易解決的。比如説水質,其實我們現在調查的大概有480多個斷面,其中五分之四以上是好的。但是其中水質改善方面我們也注意到,有大概三類以上的增加了三分之一的水準,五類和六類的減少了三分之一,他們之間是吻合的,所以我覺得它反映的是一個客觀的事實。但是就水質而言,我説的是個客觀實際,你説要讓它在多大程度上改善,那是需要一個過程的。

  資源環境問題的改善,它是需要時間的。但是關於資源環境的一些政策措施方面、一些體制機制方面,如果我們的針對性和適應性都強的話,那應該是可以立竿見影的。所以我覺得通過資源環境審計,希望能夠促進我們資源環境政策措施的改革和完善,只有這樣,才能持久、長期的來改善我們的資源環境問題。

  主持人:黨的十八屆三中全會提出“對領導幹部實行自然資源資産離任審計”,為什麼要把資源開發利用和生態環境保護情況與領導幹部責任掛鉤作為一項重要審計內容?

  丁雁:從宏觀層面來看,對領導幹部實行自然資源資産離任審計,是健全生態文明制度體系的要求。既是生態文明制度體系的重要組成部分,也是建立健全系統完整的生態文明制度體系的重要抓手。開展這項審計的目的,就是要讓領導幹部在自然資源資産管理和生態環境保護方面更好的履職盡責,切實守法、守紀、守規、盡責,在任期之內把自然資源資産保護好,推動建立健全領導幹部政績考核體系,推動領導幹部樹立科學的政績觀和發展觀,既注重它的經濟開發,更要注重它的有效利用和環境保護,更好地保護國家的自然生態環境,進而促進生態文明建設。

  封志明:因為自然資源資産離任審計制度是生態文明制度建設的組成部分,所謂的四梁八柱裏面非常重要的一項制度,它是跟自然資源資産負債表的編制制度連在一起的。因為自然資源資産負債表的編制工作和離任審計工作,他們的時間節點是差不多的,所以我覺得兩個制度之間不可等、靠、要,必須同步實施、協同推進。

  我又提出了新的所謂三條紅線問題,其實它更容易把握。所謂三條紅線,我們説的資源消耗的上線,相當於我們説的天花板;然後是環境品質的底線,相當於我們的地板;我們説的生態保護的紅線,相當於空間的土地利用,我們理解成隔板。我們説開展領導幹部自然資源資産離任審計,至少要求不能突破天花板,不能扎破地板,不能非法的挪移隔板。從我一個學者的角度來看,我覺得自然資源資産負債表的編制工作,如果要達到規範化、系統化和標準化,應該還需要三到五年的時間。

  王生龍:在經濟發展或者經濟增長過程中,保護資源、合理利用資源,是一個社會公民或者領導幹部很重要的職責。所以我覺得這是對領導幹部實行自然資源離任審計最重要的目標,

  對領導幹部而言,可能要強化領導幹部的資源保護意識,合理開發利用資源的意識,一方面是作為領導幹部的一個職責目標,另一個很重要的方面,是和國家大的發展理念步調一致的。

  主持人:作為“對領導幹部實行自然資源資産離任審計”改革舉措的牽頭部門,審計署開展了哪些具體工作?

  丁雁:探索編制自然資源資産負債表、對領導幹部實行自然資源資産離任審計、實行生態環境損害責任追究,這三項任務是黨的十八屆三中全會部署的。

  2015年,我們根據中央改革任務的要求,在湖南婁底開展了領導幹部自然資源資産離任審計試點,我們從審計對象、審計內容、審計方法、審計評價和責任界定方面進行了一些有益的探索。同時,山東、福建、貴州、北京、還有四川等10 余個省級審計機關也組織開展了領導幹部自然資源資産離任審計試點,有近20個省級審計機關在領導幹部經濟責任審計中安排了自然資源資産開發利用和生態環境保護方面的內容,都在積極推動這項工作向前發展。

  今年,審計署將組織18個特派員辦事處對中央要求的8個地方開展領導幹部自然資源資産離任審計試點,指導32個省級審計機關(包括新疆生産建設兵團)對1個地級市開展審計試點,這樣加起來就是40個審計試點項目。

  2017年要加大試點審計的力度,年底要出臺領導幹部自然資源資産離任審計暫行規定。從2018年開始,此項審計進入正常化。

  主持人:今年5月印發的《“十三五”國家審計工作發展規劃》對“十三五”時期的資源環境審計工作提出了哪些明確的要求和任務?審計署將如何落實執行?

  丁雁:為了保證《“十三五”國家審計工作發展規劃》的落實,審計署在積極研究起草國有資源審計全覆蓋實施方案。“十三五”期間,我們大概要在以下四個方面積極推進資源環境審計工作:

  第一個方面是要對重要自然資源開發利用及保護情況進行審計,重點監督檢查土地、礦産、水、森林資源等相關政策制度的執行情況,特別是約束性指標落實情況和資源高效利用機制建立情況,相關資金的徵收使用管理情況,一些重大的生態環境安全隱患,促進資源節約集約迴圈利用和有效使用,提高資源利用綜合效益。

  第二個方面是要對重點的領域、重點的行業和重點地區的污染防治情況進行審計。比如説國家出臺了大氣十條、水十條和土壤十條污染防治方案,那麼我們就要加大對這些政策執行情況、相關資金的投入情況、相關項目建設情況、還有政策效益情況的審計力度,促進落實最嚴格的環境保護制度,推動政府、企業、公共治理方面政策的落實。

  第三個方面是要對山水田林湖等自然資源生態系統的保護和修復情況進行審計。重點監督檢查退耕退牧還林還草、天然林資源保護、國家生態功能區,還有國家綠色行動計劃、國土綜合整治,還有水土流失、濕地保護等等這些項目的審計,築牢國家生態安全屏障。

  第四個方面是咱們剛才談到的,要積極開展領導幹部自然資源資産離任審計,按照中央的部署和要求,我們在2016年、2017年要加大試點審計的力度,2018年這項審計進入常態化。

  主持人:那另外兩位嘉賓,對於審計署接下來的工作有什麼看法?

  封志明:我覺得審計署在自然環境生態這個領域裏,開展自然資源審計工作,主要還是要抓大方向。因為在不同的層面,比如説在省級層面,在縣市層面,它應該是責任主體和義務權利都是不對等的,所以它應該是有區別的。

  比如説在大的方面,我覺得應該抓資産負債表,要集資産負債表的審計、要集三條紅線的審計,因為三條紅線的審計,比如説剛才提的大氣十條、水十條、土十條的問題,實際上只是解決地板的問題,解決不了天花板的問題。我們説山、水、田、林、湖的問題,恰好跟隔板問題有聯繫,那要明確的就是生態保護紅線的問題。而關於天花板的問題,就是既要減耗,也要求資源利用不能超越那個上線,所以我覺得這是個大問題。

  至於從主要的問題上來講,我覺得對我們中國來講,水土資源是重要的,還有我們的環境容量、海洋資源,以及我們的礦産資源,這些方面還應當常抓不懈地堅持審計下去。

  王生龍:作為審計機關在資源審計當中,尊重科學,特別是尊重每一個資源環境領域的規律,就這一點,就讓我們對審計工作不但産生敬畏而且非常尊重。

  希望下面在礦産資源審計過程中,除了既有的或者已有的利用專家工作這種機制的基礎上,再來創造性的根據歷史上審計的一些經驗做法,建立一個專業見證機制,就每一個具體審計事項當中涉及到的一些專業問題,設定一個操作性很強、科學性很突出的一個專業技術鑒定機制,這樣的話讓每一個審計項目,或者每一個審計的結果,不管是涉及到處罰、涉及到追究責任這些方面,都會形成一種社會公信力極強,或者在司法機關能夠站得住腳的所謂的鐵案。

  丁雁:十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共用的五大發展理念,對於我們從事資源環境審計來説,我覺得是一個最好的機遇,也給了我們最大的挑戰。所以我代表我自己,也代表我們資源環境審計司的全體同志表示,我們有決心也有信心,在黨中央國務院的領導下,在審計署黨組的領導下,堅決地完成好資源環境審計工作任務,以適應國家經濟建設發展、生態文明建設和綠色發展理念的需要。

 

(責任編輯:楊娜)